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在完善法規體系中提高國防動員能力

——國防大學聯合作戰學院國防動員系專家教授縱論動員法規建設

來源:中國國防報作者:賈勇 司李龍 劉松峰責任編輯:李晶2019-02-28 09:29

編者按

從肩挑車推支前到融入“互聯網+”,走向軍民融合深度發展;從單純應對戰爭,拓展到戰時應戰、急時應急、平時服務;從成立各級國防動員委員會到組建中央軍委國防動員部……新中國成立70年來,國防動員隨經濟社會發展水漲船高。

“法者,治之端也。”推動國防動員創新發展,離不開法律規定的規范、引導和保障。如何讓國防動員法規跟上依法治國、改革強軍的鏗鏘步伐,與經濟社會發展相協調、與國防安全需求相適應,成為新時代國動人無法回避的現實課題。日前,記者走進國防大學聯合作戰學院國防動員系,將該系專家教授的破解之策整理成章,以饗讀者。

設立專職機構,優化頂層設計

孫樹安(國防動員系主任、教授):國防動員橫跨軍隊與地方,連接平時與戰時,涉及領域廣、受制因素多、利益關系復雜,充分發揮法規固根本、管長遠、強約束的作用,是加強國防動員建設的不二選擇。

改革開放40多年來,伴隨著全面依法治國的時代腳步,我國國防動員法規建設得到長足進步和發展,但同時也存在著與經濟社會發展和現代國防需求不相適應的矛盾問題,主要是立法修法滯后,配套法規不健全;規定過于原則,針對性和可操作性不夠強;內容不全面,制度存在缺失,等等。當前,應以我軍政策制度改革為契機,以習近平強軍思想為指導,以軍事法規法典化為目標要求,在完善動員法規體系上下功夫求實效,使法規內容更加系統、導向更加鮮明、軍地銜接更加緊密。

郭學義(國防動員指揮教研室講師):加強動員法規體系建設,應當設立一個相對穩定的專職機構。通過專職機構,定期采集需求、收集意見、制定規劃;牽頭組織法規起草、推動法規修訂,縮短立法周期;搞好動員法規與其他軍事法規、民事法規的協調對接,消減矛盾問題;組織法規運用效能評估,落實法規建設主體責任。

設立專職機構,主要基于以下考慮:

首先,國防動員涵蓋人民武裝、經濟動員、政治動員等多個領域,涉及黨、政、軍、企、民多個群體和各個系統,需要專職機構統籌各方利益訴求,防止在法規建設上各自為政。

其次,經濟社會、科學技術和戰爭形態的快速發展變化,要求動員法規及時調整完善,需要專職機構建立立法——司法——修法閉合回路,通過穩定健全的機制,推動動員法規滾動發展。

第三,動員法規是對復雜動員活動的指導和約束,具有較強的專業性,要求起草主體具有專業水平和保持相對穩定。如果動員法規建設的組織領導和具體承辦人員靠臨時組建,就會缺乏工作上的連續性和業務上的專業性,不僅影響法規建設的質量效益,而且導致立法資源的重復建設和浪費流失。

孫樹安:動員法規體系是對國防動員建設的整體規范和科學規劃,必須基于實踐需求,優化頂層設計。完善動員法規體系,應該以憲法為根本,以基本法律為主干,以專門法規為支撐,以相關法律為補充,做到既門類齊全、內容齊備,又結構嚴謹、相互協調;既強調相對穩定性,也注重現實針對性;既突出基本法的主導作用,也注重專項法的限定功能;既強調國防義務和責任,也注重市場規則和利益;既強調“有法可依、有章可循”,也注重法規的科學性和操作性,合理規范各級各部門的國防動員職責任務,加快形成全要素、多領域、高效益的國防動員發展格局。

完善基本法規,夯實建設基礎

郭志普(國防動員系副主任、教授):我國《國防動員法》自2010年7月施行以來,對于規范動員行為、積蓄動員潛力、增強國防實力、維護國家安全發揮了重要作用。

近年來,隨著省軍區系統轉隸軍委國防動員部,國防動員建設呈現出蹄疾步穩的發展態勢:動員領域上由人民武裝、國民經濟、交通運輸等傳統領域向海洋、太空、網絡空間等新興領域拓展,動員內容上由人力動員為主向科技動員為主轉變,動員方式上由概略式動員向精準式動員轉變,動員手段上由行政手段、人工手段為主向綜合運用行政、經濟、法律和信息手段轉變,動員職能上由應戰為主向戰時應戰、急時應急、平時服務轉變。作為國防動員建設的基本法規,《國防動員法》應根據形勢任務變化,在組織領導及其職權、動員計劃預案的擬定與啟動、國防勤務及相關責任等方面進行適當修訂,使其更加系統完善,更加符合時代發展需要,從而為國防動員的準備與實施提供更有力的法律保障。

盧偉(國防動員理論教研室副教授):潛力統計調查是國防動員的基礎性工作。基礎不牢,地動山搖。為加強潛力統計調查工作,2007年,國務院和中央軍委聯合印發《國防動員潛力統計調查管理規定》(以下簡稱《規定》),從法規層面對這項工作的領導、組織和實施進行了規范,保障了潛力統計調查工作正常開展。但在實際工作中,地方政府主體作用發揮不明顯、統計機構提供數據不積極等問題仍然比較突出。這些問題長期存在,與《規定》沒有明確主體責任有很大關系。

比如,《規定》要求“各級國防動員委員會負責組織協調本級國防動員潛力統計調查”,而國動委只是一個議事協調機構,需要進一步明確“領導責任”“組織責任”由哪個具體部門承擔。還比如,《規定》要求統計機構“在其職責范圍內做好有關國防動員潛力統計調查工作”,而未具體明確其在潛力統計調查中的執行責任。因此,要從根本上解決問題,需要按照“一具體就深入,一深入就落實”的思路,對《規定》進行修訂,通過“明責”使各方“盡責”。

健全完善法規,回應各方關切

于云先(國防動員系副主任、副教授):完善動員法規體系,需要區分輕重緩急,當前應抓緊出臺部隊官兵急盼、國防建設急需的法律。比如,應把出臺《預備役部隊法》擺上議事日程。預備役部隊是國家平時組建的以現役軍人為骨干、以預備役人員為基礎,戰時能夠迅速成建制轉為現役部隊的武裝組織。我國從上世紀80年代初開始組建預備役部隊,經過30多年的建設,已發展成為一支重要的國防后備力量。目前預備役部隊建設面臨著軍地雙方職責不清、運行機制不暢、人員編組難、訓練管理難等問題,迫切需要立法規范。

美國1952年頒布《預備役部隊法》, 英國1980年頒布該法并于1996年進行了大幅度調整,法國1991通過新的《預備役法》。我們也應結合自身實際,推動預備役部隊建設進入法制化、規范化軌道。

石歷輝(后備力量與兵役工作教研室講師):建議啟動武裝力量動員的立法工作。武裝力量動員包括現役部隊動員、預備役部隊動員、武裝警察部隊動員和民兵動員,是國防動員的核心領域。現有法規中,缺少對武裝力量動員的整體定位和系統規范,且不少法規僅屬于軍事規章,沒有上升為國家法律,權威性不夠,使得武裝力量動員的責任主體和軍地分工不夠明確,一定程度上影響了相關工作的開展。應通過完善動員法規體系,對武裝力量動員的具體問題進行規范,為軍地各級落實相關工作提供基本遵循。

安高柱(交通戰備教研室教授):我國的《軍事設施保護法》于1990年頒布施行。2014年8月,國家頒布新修訂的《軍事設施保護法》,著眼新形勢下出現的安全保密環境、機場凈空環境、無線電臺電磁環境等方面的突出問題,充實保護內容、明確保護規定。

隨著經濟社會的快速發展和軍隊改革的深入推進,《軍事設施保護法》還存在一些與新情況不相適應的地方,集中表現為:劃定軍事禁區、軍事管理區、軍事禁區安全控制范圍和作戰工程安全保護范圍的層級職責存在模糊區域,軍地各級職責還不夠明確;保護辦法缺少獎勵、鼓勵性具體條款;懲戒多以治安條例為主,在刑法層面缺少規定,震懾效果不明顯。

因此,需要進一步完善和豐富《軍事設施保護法》條款,使其能夠與《刑法》《國家安全法》《土地管理法》《農村土地承包法》等相關法規的具體條文有機銜接,進一步提高法律的耦合性和執行力。

細化標準措施,增強可操作性

劉保庭(人民防空教研室教授):現行的《人民防空法》是1997年1月頒布施行的,20多年來,隨著戰爭形態的演變、經濟社會的發展、軍地雙方體制編制的調整改革,該法在很多方面已經不能適應人民防空建設與發展的需要。

2016年5月,習主席在第七次全國人民防空會議上明確指出,人民防空是國之大事,是國家戰略,是長期戰略。強調要堅持人民防空為人民,鑄就堅不可摧的護民之盾。要提升履行使命任務能力,提高防空襲斗爭能力,有效履行戰時防空、平時服務、應急支援職能使命。這使得人民防空的理念目標、內涵外延、使命任務都發生了重大變化。

“時移世易,變法宜矣”。應抓緊對《人民防空法》進行修訂,在人民防空使命定位、領導管理體制、防護布局和重點、城市人防規劃和建設、重要經濟目標防護、人防工程產權、群眾防空組織和法律責任等方面作出新的明確規定,為鑄就堅不可摧的護民之盾提供強有力的法律支撐。

何金新(國防動員指揮教研室講師):未來聯合作戰中,民船發揮著不可替代的作用,現役部隊受艦艇數量所限,需要動員民船在海上偵察預警、登陸輸送、醫療救護、偽裝佯動、運輸補給等行動中予以支援和保障。我國民船種類多、分布廣、管理分散且技術含量越來越高,民船動員無疑是一項涉及面廣、專業性強、政策性要求高的系統工程,需要有一套完備的法規來調節各方關系,規范動員程序。

當前,國家涉及民船動員的法規條款分散于《國防交通法》《民用運力國防動員條例》等多部法令中,應以專項法的形式,把軍地各方在民船動員中的職責范圍、實施程序、獎懲措施以及經濟補償、戰爭保險等內容固定下來,并細化民船在設計、建造、征用、加改裝和補償等各個環節的標準要求,構建軍民融合、快速高效的民船動員機制。

馮偉(國防動員指揮教研室講師):對在國防活動和動員工作中作出貢獻的組織和個人給予表彰獎勵,并對為此而受到損失的組織和個人給予補償,是世界各國的普遍做法,也是激發民眾愛國熱情的重要保障。我國近年來頒布的相關法律法規,對此都有相關的規定,但從法規條文來看,還不夠具體。

現有法規中均提到“按照國家有關規定給予補償”,而沒有具體的補償和優待標準。國防動員補償標準的法律性缺失,一方面造成各級政府、不同地域認定和實施補償的對象、辦法、標準、程序不一致,容易引發攀比現象和不平衡心理;另一方面,容易使民眾產生后顧之憂,降低支援國防建設熱情。因此,制定出臺《國防動員補償法》勢在必行。

制定時,既要規定不同類型國防動員活動的補償辦法,又要明確組織機構、補償對象、經費來源、實施程序,還要細化補償標準,體現出優待性和吸引力。在此基礎上,還應確立仲裁、監督和維權機構,對補償對象提供法律保護,對瀆職、侵占行為實施制裁,切實維護動員對象的合法權益,不斷激發社會各界投身國防動員的動力。

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